闫永成---- 浅议行政程序

一、行政程序的法律价值 ：规范和制约行政权合法行使，体现法制政府和文明政府的理念；为维护 相对人的法律地位和人格尊严提供程序性保障；促进行政权合理行使，提高行政效率。

二、基本原则 ：

1、程序法原则；它是指 行政法律关系双方主体都必须依法定程序作出行为。程序必须用法律形式进行规范化、系统化，要符合法律要求。行政程序必须贯穿法治精神，实行依法行政。

2、相对方民主参与原则；它集中体现为相对人在行政程序中的参与听证权、陈述申辩权、复议申请权等受法律保护。

3、行政效率原则；它集中体现为精简程序环节、减少行政浪费、明确办事时效、行政复议或行政诉讼不停止执行。

4、程序公平原则；它是指行政机关在行政管理活动中合理地处理公共利益与个人利益之间的关系，并在程序上平等地对待相对方。

5、行政民主原则；行政程序必须贯穿民主精神、体现民主意志、符合民主要求。他要求行政程序的内容更注重行政民主化和对公民民主权力的保障。行政程序的民主参与机制 包括信息公开制度、听证制度、咨询制度、诉愿制度。行政程序的民主保障机制 主要表现为对公民权利的保障和对行政权力的限制，从而达到两者的平衡。行政程序的民主监督机制 主要通过民主参与机制与行政救济制度体现。

三、基本制度 

1、行政听证制度。听证是 行政处罚决定程序之一，适用于责令停产停业、吊销许可证或者执照和较大数额罚款等对当事人权益影响较大的行政处罚。

2、信息公开制度。信息公开，是行政机关向公民、法人或者其他组织公开政府文件、档案材料和其他政府信息的制度。在法律上表现为公民对于政府持有信息的了解权、隐私权，政府的保密权及其相关的义务。行政处罚法规定行政处罚遵循公开的原则，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。行政复议法规定行政复议遵循公开的原则，申请人、第三人可以查阅申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。立法法规定行政法规和规章在公布后，应当及时在政府公报和报纸上刊登。此外， 保守国家秘密法、档案法，它们对公民利用国家档案和保守国家秘密的相关问题作出了规定。

3、行政调查制度。行政调查是关于行政机关获取公民、法人和组织的个人信息档案、从事商业经营和公共事业活动信息档案和有关证据材料的制度。首先是调查权限问题。行政机关在没有法律授权和正当理由根据的情形下，不得简单地以公务需要为名对公民个人或者单位组织进行调查和检查。即使在有法律授权和正当理由根据进行行政调查和检查，也应当遵守法律授权的范围、理由，依据法定程序进行。其次是调查程序问题。行政机关进行调查检查应当遵守有关单位行政法律法规的程序规定。

4、说明理由制度。说明理由是关于行政决定必须阐明其理由和真实用意的行政决策程序制度，特别适用于行使裁量权限和不利于当事人的行政决定。这一制度的意义主要是防止行政专横和权利滥用、便于司法审查和法制监督。说明理由是最低限度的程序正当性要求。

5、行政案卷制度。行政案卷是关于行政决定只能以行政案卷体现的事实作为根据的行政程序制度。行政案卷是有关案件事实的证据、调查或者听证记录等案件材料的总和。行政案卷的构成和形成应当依据法律的规定。行政决定只能以行政案卷体现的事实为根据，不得以行政案卷以外的、没有经过法定程序认定的事实为根据。法律设立行政案卷制度的意义，使行政决定建立于按照法定程序形成的客观事实之上，规范认定程序和认定结果的权威性，排除外界对行政决定的不当影响和干预，便利司法审查和法制监督。

四、程序分类。 

从不同的角度，可以对行政程序作不同的分类。认识行政程序的分类及其内容，有助于行政主体实施行政行为，有助于行政相对人及时地保护自己的合法权益。

1．内部行政程序与外部行政程序。以行政程序适用的范围为标准，可分为内部行政程序与外部行政程序。内部行政程序是指行政主体实施内部行政行为时所必须遵循的程序。如国家公务员的任免程序、报告审批程序、公文处理程序、规章备案程序等。外部行政程序是指行政主体作出外部行政行为所遵循的程序。如行政许可程序、行政处罚程序、行政强制执行程序等。

2．抽象行政行为程序与具体行政行为程序。以所涉及的行政行为的性质为标准，行政程序又可分为抽象行政行为的程序与具体行政行为的程序。行政行为有抽象与具体之分，行政程序也可以分为抽象行政行为的程序与具体行政行为的程序。抽象行政行为的程序是指行政主体实施抽象行政行为所必须遵循的步骤与方式。其范围涉及国务院制定行政法规，国务院各部门制定部委规章，省、自治区、直辖市以及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定地方政府规章，县级以上人民政府规定行政措施，其他行政机关发布具有普遍约束力的决定、命令所必须遵守的步骤与方式。具体行政行为的程序是指行政主体实施行政许可、行政命令、行政处罚、行政强制措施、行政征收、行政征用、行政奖励、行政救助、行政确认、行政裁决、行政强制执行等行为所必须遵守的步骤与方式。

3．法定行政程序与意定行政程序。以法律是否明确规定和要求为标准，可将行政程序分为法定行政程序与意定行政程序。法定行政程序是指法律有明确的规定和要求，行政主体必须遵循的行政程序，故又称强制性行政程序。例如，责令停产停业的行政处罚，行政主体必须告知当事人听证权之后才能作出，否则，行政处罚决定无效。意定行政程序，或称自由行政程序，是指法律没有明确规定和要求，由行政主体自由裁量决定或选择采取的行政程序。

4．事先行政程序与事后行政程序。按照行政程序适用的时间顺序不同分为事先行政程序与事后行政程序。事先行政程序是指行政行为实施前或实施过程中应遵循的程序。如行政立法之前举行的听证程序，正式制定行政规章前的通告程序，行政决定产生之前进行的行政检查、调查程序。事后行政程序是指行政行为实施后，为确定该行政行为的合法性与适当性以及纠正违法、不当行为而适用的程序，如行政复议程序。

5．主动行政程序与依申请行政程序。以行政程序的发动及终结是否以行政主体依职权主动引起为标准，可以将行政程序划分为主动行政程序与依申请行政程序。行政行为可以分为主动行政行为与依申请行政行为，行政程序也相应地存在主动行政程序与依申请行政程序。主动行政程序是指行政主体主动引发或终结的行政程序。依申请行政程序则是指必须由行政相对人申请才有程序开始或因行政相对人撤回申请而使程序终了的程序。在行政程序中，绝大多数都属于主动行政程序，而不受类似于诉讼程序中“不告不理”的限制。如行政机关施行调查事实的程序不受当事人主张或声明的限制。依申请行政程序多适用于授益性行政行为，在行政程序中属于少数情形，如行政许可程序即属依申请行政程序。

6．行政立法程序、行政执法程序与行政司法程序。根据不同的行政职能为标准，可将行政程序分为行政立法程序、行政执法程序与行政司法程序。行政立法程序是指行政机关制定行政法律规范时所适用的程序。由于行政立法行为内容的广泛性、行为对象的不特定性和效力的后及性，行政立法程序一般都比较复杂、严格，如听证制度、会议制度、专家论证制度以及备案制度等成为行政立法程序不可缺少的内容。行政执法程序是指行政机关在行使行政职权、实施具体行政行为过程中所适用的程序。由于行政执法行为对象的特定性、内容的具体性和行为方式的多样性，决定了其程序的多样性和差异性，如在行政许可、行政处罚、行政奖励、行政强制执行等方面，必须设置不同的程序制度。行政司法程序是指行政机关以第三方公断人的身份，依法解决行政管理范围内的纠纷所必须遵循的程序。它包括行政复议程序、行政裁决程序等。由于行政司法行为是解决行政争议、裁决行政纠纷的活动，具有准司法的特点，强调公平、公正应当是行政司法程序设置的最根本要求。