赵建烈－－依法行政 尽职免责

2017年7月28日，笔者给三门峡市食药局讲了一堂法制课，课件题目就是《依法行政 尽职免责》。笔者从依法行政的概念、意义以及不依法行政的后果做了讲解，同时，笔者着重讲解了行政处罚的程序、取证据、听证以及行政案件的应诉，但笔者明显感觉，广大的食药监管人员仍然对行政执法充满恐惧。因此，建立尽职免责制度在当前显得尤为重要。主要有以下几方面理由：一是尽职免责制度可以极大地提高基层监管人员工作的积极性和主动性，有利于督促监管人员切实依法履职尽责，打破一些基层监管人员“干活是找死，不干是等死，反正都是死，累着死不如睡着死”的消极怠工现状，进而避免行政不作为、乱作为的发生。二是尽职免责制度有利于稳定人心，确保基层监管队伍的稳定性和连续性，对于已经依法尽责的执法人员，不会动辄因发生食品安全事故而被“乱追责”，更不会让勤勉尽责的执法人员成为某些事件的牺牲品或者替罪羊。三是我国目前还处于食品药品安全事故风险高发期，食品药品生产经营中掺杂使假等违法行为时有发生。由于风险随时都可能发生，且难以杜绝，而一线监管人员数量有限，难以确保饮食用药的安全。一旦出台尽职免责制度，他们就有了履职的“保护伞”，食药安全问责制度也会更加科学合理。

在食品药品监管领域，要建立科学合理的尽职免责制度，必须明确以下三点。第一，必须明确食药安全监管与食药安全事故之间客观上并不必然具有直接因果关系，食药安全事故的发生具有多重因素，其中最关键的是食药经营者是第一责任主体。对于食药监管人员徇私舞弊、滥用职权、失职渎职而发生食药安全事故的，应依法追责；但对于已经依法履行监管职责，不存在徇私舞弊、滥用职权和其他未履行法定职权情形，客观上确因经营者自身违法经营、逃避监管、拒不执行执法监管措施而导致食药安全事故的，监管人员对此不应负监管失职渎职责任。也就是说，尽职免责制度建立的前提之一，就是厘清食品监管失职渎职等罪名的构成要件。第二，目前我国的行政执法体系保障很强大，但在食药安全执法保障体系中，缺少执法人员基数、工作量(人均)限额等评估数据作为支撑。要建立科学的问责制度，就必须建立科学的、合理的监管体系，至少要对每个监管人员工作量完成情况的可行性进行评估。如科学合理地划分食品药品监管事权，对专业要求高、产品风险程度高的，应由市级以上监管机构承担监管责任；专业性和产品风险相对较低的，则可以落实到基层监管部门。划定职能分工，然后再依据各自的工作实际，确定哪些情况下发生食药安全事件执法人员必须担责，哪些情况下无需担责。第三，应通过修订食品药品法律法规，从立法层面对食品药品安全监管执法中尽职免责的情形作出明确规定。即通过法律设立监管岗位的职责和履职依据，并综合考虑监管人员的履职能力、监管条件、履职情况等因素，合理设置食品药品监管相应法律责任。同时，细化各个职能岗位的权力边界和责任清单，根据行政审批改革要求和法律法规立改废情况进行动态调整，确保监管人员时刻明白自己的权责。在此基础上，监管人员若已依法履行了岗位职责，即便是出现了重大食品安全事件，也不应追究其法律责任。