赵建烈－－工商变更登记的审查标准

近年来，工商登记机关因变更登记引起的行政纠纷不断增多，由于认识的不一致，在实践中造成了一定的混乱。为此，国家工商总局在2016年9月30日出台《关于进一步加强行政应诉工作的指导意见
》，强调要同人民法院进行沟通，准确把握人民法院在行政诉讼中关于行政行为的审查标准，自觉将这种审查标准作为行政执法的指导。结合司法实践，工商登记机关对工商变更登记申请材料的审查应以形式审查为原则，以实质审查为补充，在合理注意范围内对申请材料的真实性负责，即要尽到审慎审查的义务。主要理由如下：

工商登记案件的司法审查要以形式审查标准为原则，实质审查为补充。对工商登记行为的司法审查，应当以登记机关是否履行了法律规定的职责、程序，申请材料是否齐备。但是，在诉讼领域中，在遵循对登记行为全面性、合法性审查的前提下，人民法院对于因申请材料虚假从而导致登记行为所依据的事实错误，即使登记机关在作出登记行为时无违法之处，对事实问题仍要推翻。因此，工商登记案件的司法审查要以形式审查标准为原则，实质审查标准为补充，实质审查标准应在“确实存在登记错误”时发挥矫正正义之功效。
   工商登记机关因尽到合理的审慎义务。工商登记是一种公法行为，是由行政相对人的申请行为和工商登记机关的审核登记行为组成。工商登记机关对申请人提交的申请材料应遵循怎样的审查标准？一种观点认为，工商登记是一种兼具确认和许可性质的行政行为，其主要功能是使相对人获得向公众提供证明或者信誉、信息的能力，不具有行政自由裁量权，仅须履行形式审查的职责。另一种观点认为，工商登记属于强制性登记的行政许可行为，需要以法律行为、法律事实为基础，且能通过赋予或剥夺行政相对人特殊的行为资格从而影响其重大利益，因此登记机关负有实质审查义务。笔者认为，从工商登记行为的法律性质来看，国家设置登记制度的主要目的在于为克服必要的社会、经济信息不足而提供的一种权威而统一的行政程序性服务手段，工商登记行为只代表登记机关对特定事实的认知与判断；从工商登记机关的行为能力来看，登记机关并不具有对申请材料中签字真伪的深度审查能力及对申请人行为能力的辩别能力，存在着即使恪尽职责也不能辨明申请材料真实性的客观可能性，而且我国现行立法只规定了工商登记申请人对申请材料的真实性负责，并未授权登记机关对申请材料的真实性负有审查职责。因此，在工商登记中，登记机关的审查应当是法定要件审查。登记机关虽不对申请材料的真实性负有实质审查的义务，但需在合理注意范围内对材料的真实性负责，至少应该从形式上排除虚假材料，其仍负有对备案材料和申请材料差异的审查义务，对申请材料中程序性事项是否合法的审查义务，对明显属伪造签名的查明义务等。工商登记机关对申请材料审查标准的最低限度应是作为普通“理性人”履行职责，即要尽到审慎审查的职责，该职责的理论基础在于行政上的合理注意义务。