赵建烈----浅析行政机关负责人出庭应诉

1990年10月1日，我国第一部《行政诉讼法》正式开始实施。此后，随着公民维权意识的逐步增强，以及一系列依法治国法律、法规和政策的出台，行政机关作为被告的案件逐年增加，但行政机关负责人出庭应诉并没有形成制度化，相反，行政机关负责人不出庭却成为常态化，以至于云南省的一个副省长出庭应诉成为了新闻。2015年5月1日，新的《行政诉讼法》正式实施，第一次以法律的形式确立了行政机关负责人应当出庭应诉。为了进一步规范行政机关负责人出庭应诉，国务院办公厅在2016年6月27日颁布了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，明确了行政机关负责人出庭应诉的义务。2016年7月28日，最高人民法院公布了《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》，规定行政机关负责人出庭应诉的法律适用，现浅析如下。

一、行政机关负责人出庭应诉的法律依据。

1、《行政诉讼法》 第三条第三款“ 被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。” 2、《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》（国办发〔2016〕54号） 四、被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。    二、行政机关不出庭的法律责任   《 关于行政诉讼应诉若干问题的通知》第三条第二款：行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的；或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明，可以依照行政诉讼法第六十六条第二款(人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议)的规定予以公告，建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。

三、对行政机关的出庭要求。

 1、出庭应诉的行政机关负责人，既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人，这是原则 2、行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭，这是例外。 3、涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭，这是必须。  

     四、出庭行政机关工作人员的范围。

《行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。“行政机关相应的工作人员”，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是人民政府作出的，人民政府所属法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关的的工作人员，也可以视为被诉人民政府相应的工作人员。 

 五、行政机关负责人出庭的意义。

《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》 是我国首个全面规范行政应诉工作的专门性文件，推动行政机关负责人出庭应诉，是贯彻落实修改后的行政诉讼法的重要举措；规范行政诉讼应诉，是保障行政诉讼法有效实施，全面推进依法行政，加快建设法治政府的重要举措。

六、法院应加强行政案件的受理工作。

 1、不得违法限缩受案范围、违法增设起诉条件。2、严禁以反复要求起诉人补正起诉材料的方式变相拖延、拒绝立案。3、严禁不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容。对出现的上述情形，人民法院要依照《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》《人民法院工作人员处分条例》等相关规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依纪作出处理。  

     七、对干预行政案件的要依法处理。

人民法院要坚决抵制干扰、阻碍依法受理和审理行政案件的各种违法行为，对领导干部或者行政机关以开协调会、发文件或者口头要求等任何形式明示或者暗示人民法院不受理案件、不判决行政机关败诉、不履行人民法院生效裁判的，要严格贯彻落实《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，全面、如实做好记录工作，做到全程留痕，有据可查。 

 八、为行政机关出庭应诉提供必要条件。

 1、加强与政府法制部门和行政执法机关的联系，探索建立行政审判和行政应诉联络工作机制，及时沟通、协调行政机关负责人出庭建议书发送和庭审时间等具体事宜。2、要正确理解行政行为合法性审查原则，行政复议机关和作出原行政行为的行政机关为共同被告的，可以根据具体情况确定由一个机关实施举证行为，确保庭审的针对性，提高庭审效率。 3、改革案件审理模式，推广繁简分流，实现简案快审、繁案精审，减轻当事人的诉讼负担。对符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款规定的案件，人民法院认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

九、人民可以不开庭审理的案件。

1、不符合行政诉讼法第四十九条的案件；2、超过法定起诉期限且无正当理由的； 3、错列被告且拒绝变更的； 4、未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；5、未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；；6、重复起诉的；；7、撤回起诉后无正当理由再行起诉的；8、行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； 9诉讼标的已为生效裁判所羁束的；10、不符合其他法定起诉条件的。 对于上述案件，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

十、行政机关应做好答辩举证工作。

依据《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》第三条的规定，被诉行政机关要严格按照行政诉讼法的规定，向人民法院提交答辩状，提供作出行政行为的证据和依据。要提高答辩举证工作质量，做到答辩形式规范、说理充分，提供证据全面、准确、及时，不得拒绝或者无正当理由迟延答辩举证。